據零壹智庫不完全統計，截至 2019 年 12 月，國家層面共計出臺 40 餘部區塊鏈相關指導政策，其中，國務院出臺區塊鏈相關指導政策 13 部，有 6 部在 2019 年出臺。
國家層面的區塊鏈相關政策始於對比特幣等加密貨幣的監管，目前，我國基本形成區塊鏈初步監管框架，並正積極推進區塊鏈技術標準制定等工作，貿易、工業網際網路成為國家政策重點鼓勵的區塊鏈技術應用領域。
據零壹智庫不完全統計，截至 2019 年 12 月，全國共有 32 個省 / 直轄市 / 自治區 / 特別行政區頒佈與區塊鏈相關政策檔案。其中，北上廣浙貴等地出臺區塊鏈政策最多。香港是區塊鏈和虛擬貨幣監管的“試驗區”。
從地方層面的區塊鏈相關政策看，“區塊鏈”與“數字經濟”、“大資料”、“人工智慧”、“供應鏈”等關聯度最高，“區塊鏈+”成為眾多地區重點扶植領域。
1024 講話之後，虛擬貨幣炒作有所抬頭，部分涉嫌詐騙、非法集資、非法證券發行的金融活動有死灰復燃跡象，虛擬貨幣產業成為各地政府監管重點。
本報告由零壹智庫 & 數字資產研究院聯合釋出
作者 | 蔣照生 趙越
目前，全球主要國家都在加快區塊鏈佈局，區塊鏈也受到各國政府部門的密切關注。
區塊鏈是比特幣的底層技術，中國政府出臺的區塊鏈相關政策始於比特幣等虛擬貨幣監管。2013 年，隨著比特幣價格的高漲，比特幣等虛擬貨幣迎來全球投資高潮，中國也開始出現一些機構和個人藉機炒作比特幣及與比特幣相關的產品。2013 年 12 月，央行等五部委聯合釋出《關於防範比特幣風險的通知》。2016 年 10 月，工信部首次提出了我國區塊鏈技術發展的標準路線圖，同年 12 月，區塊鏈技術被列入了“十三五”國家資訊化規劃。
除了國家層面的相關監管、扶持政策，各地方政府也積極出臺相關政策，據零壹智庫不完全統計，截至 2019 年 12 月，全國已有 32 個地方政府出臺區塊鏈相關政策，2019 年 1 月份以來，數十位省委書記在公開講話中提及“區塊鏈”。
2019 年 10 月 24 日，中共中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行第十八次集體學習，習近平總書記關於區塊鏈技術的講話更是為區塊鏈行業帶來了一股“春風”。各地方政府關於區塊鏈相關的學習和政策出臺愈加頻繁。
政策導向為行業發展提供了方向。為觀察行業最新發展動向，瞭解國家及各地區的區塊鏈相關政策導向，零壹智庫從國家和地方層面對 2019 年 12 月之前的區塊鏈相關政策進行了不完全統計、整理，希望能為行業提供參考、指導。
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一、國家層面區塊鏈政策普查
據零壹智庫不完全統計，截至 2019 年 12 月初，國家層面共計出臺 40 餘部區塊鏈相關指導政策，其中，國務院和國務院辦公廳出臺區塊鏈相關指導政策 13 部，2019 年，國家對區塊鏈技術支援力度不斷加大，國務院出臺區塊鏈相關指導政策 6 部，內容涉及食品安全、數字貨幣、貿易、政務管理、交通等方面。
（一）虛擬貨幣監管先行，區塊鏈技術鼓勵在後
2008 年，中本聰發表《比特幣：一種點對點的電子現金系統》，之後作為比特幣底層技術的區塊鏈技術才不斷被關注，但大眾對區塊鏈的早期認知主要停留在比特幣。自 2013 年 10 月開始，比特幣價格迅速升溫，掀起了虛擬貨幣投資熱潮。
2013 年 12 月 5 日， 中國人民銀行等五部委釋出《關於防範比特幣風險的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》明確了比特幣的性質，將比特幣視為一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應作為貨幣在市場上流通使用，還要求各金融機構和支付機構不得開展與比特幣相關的業務。
時隔三年，區塊鏈技術相關政策出臺。2016 年 10 月 18 日，工信部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》，白皮書總結了區塊鏈發展現狀和趨勢，分析了核心關鍵技術及典型應用場景，提出了我國區塊鏈技術發展路線圖和標準化路線圖。2016 年 12 月 17 日，國務院釋出《“十三五”國家資訊化規劃》，提出要加強區塊鏈等技術基礎研發和前沿佈局，將區塊鏈技術列入國家級資訊規劃層面。
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（二）區塊鏈初步監管框架基本形成
從國家出臺的一系列區塊鏈相關監管政策看，我國區塊鏈初步監管框架基本形成。虛擬貨幣、ICO 等活動主要由中國人民銀行、網際網路金融風險專項整治工作領導小組辦公室和中國網際網路金融協會負責監管；區塊鏈技術標準的制定由工信部牽頭負責；區塊鏈資訊服務備案管理由網信辦負責。
圖 1：中國區塊鏈監管框架
資料來源：零壹智庫
（三）技術標準建設不斷推進，技術融合備受鼓勵
區塊鏈技術在發展過程中具有明顯的技術極客色彩，一些主流區塊鏈技術方案都有各自的技術路線和特徵，區塊鏈技術在基礎架構設計、智慧合約實施、資料隱私管理及系統部署等方面缺乏統一標準。哪些機構真正應用了區塊鏈技術，哪些是借區塊鏈技術進行炒作，缺乏統一的判定標準，這在很大程度上制約了區塊鏈技術的發展和應用。此外，制定統一技術標準，也有助於增強區塊鏈國際標準話語權。
作為區塊鏈技術標準制定工作的牽頭部門，2016 年，工信部發布《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書（2016）》，將區塊鏈定義為分散式資料儲存、點對點傳輸、共識機制、加密演算法等計算機技術的新型應用模式。2017 年 5 月 17 日，工信部發布《區塊鏈參考架構》，透過對區塊鏈的使用者檢視和功能檢視的闡述，對區塊鏈的主要參與者和核心功能元件進行了詳細規定，系統描述了區塊鏈的生態系統。
2017 年 12 月 12 日，工信部發布《區塊鏈資料格式規範》，規定了區塊鏈技術相關的資料結構、資料分類及其相互關係和資料元的資料格式要求等，為區塊鏈系統建設提供了資料參考。目前，《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》、《區塊鏈參考架構》和《區塊鏈資料格式規範》都已經作為標準化檔案貢獻到國際標準中。
此外，工信部還在積極推進全國區塊鏈和分散式記賬技術標準化委員會的建設工作。
2018 年 3 月 23 日，工信部發布《2018 年資訊化和軟體服務業標準化工作要點》，首次提出推動組建全國區塊鏈和分散式記賬技術標準化委員會；2019 年 11 月 4 日，工信部在《2018 年資訊化和軟體服務業標準化工作要點》提出將推動成立全國區塊鏈和分散式記賬技術標準化委員會，體系化推進標準制定工作，加快制定關鍵急需標準，構建標準體系，積極對接 ISO、ITU 等國際組織，積極參與國際標準化工作。
除了區塊鏈技術標準的制定，將區塊鏈技術與大資料、雲端計算、人工智慧等技術融合，解決行業問題，也成為國家的重點鼓勵方向。
在學科建設上，2017 年 1 月 20 日，國務院辦公廳曾釋出《關於創新管理最佳化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》，提出要創新體制機制，突破院所和學科管理限制，在人工智慧、區塊鏈、能源網際網路、智慧製造、大資料應用、基因工程、數字創意等交叉融合領域，構建若干產業創新中心和創新網路。
將區塊鏈與人工智慧相融合，可以增強人工智慧的某些應用能力，區塊鏈技術可以幫助人工智慧解決資料安全問題。2017 年 7 月 20 日，國務院釋出《新一代人工智慧發展規劃》，指出促進區塊鏈技術與人工智慧相融合，建立新型社會信用體系，最大限度降低人際交往成本和風險。
此外，2019 年 10 月 25 日，在中央政治局十八次集體學習中，習近平總書記也強調構建區塊鏈產業生態，加快區塊鏈和人工智慧、大資料、物聯網等前沿資訊科技的深度融合，推動整合創新和融合應用。
（四）貿易、工業網際網路成區塊鏈技術重點應用領域
目前，跨境貿易的融資、結算和物流等環節仍存在效率低下和信任缺失的問題，區塊鏈技術的應用可以較好地解決這些問題。將區塊鏈技術應用到貿易領域也是國家的重點鼓勵方向。據零壹智庫不完全統計，截至 2019 年 12 月，國務院已出臺 3 部與“區塊鏈+貿易”相關的政策意見，“區塊鏈+貿易”成為國務院出臺政策最多的領域。
在廣東自貿區改革方案中，國務院提出要加大區塊鏈技術的研究和應用；在河北自貿區總體方案中，提出要建立數字商務發展示範區。2019 年 11 月 28 日，在《關於推進貿易高質量發展的指導意見》中，提出要推動網際網路、物聯網、大資料、人工智慧、區塊鏈與貿易有機融合，加快培育新動能。
區塊鏈技術在貿易領域也得到了積極落地。由央行發起，數字貨幣研究所和中國人民銀行深圳市中心支行建設和運營的中國人民銀行貿易融資區塊鏈平臺於 2018 年 9 月 4 日正式上線；2019 年 11 月 6 日，工商銀行宣佈利用區塊鏈技術自主研發的應用於貿易融資領域的“智慧貿金平臺”正式啟動；2019 年 11 月 7 日，上海海關、上海虹橋商務區管委會以及上海市商委等單位推出共同打造的基於區塊鏈技術的國際貿易單一視窗。
為推進積極“網際網路+先進製造業”的發展，將區塊鏈技術應用於工業網際網路也備受政策支援。中國中國工程院院士陳純表示，未來區塊鏈技術在中國最重要的應用空間當屬工業製造等領域。
2017 年 11 月 27 日，國務院釋出《關於深化“網際網路+先進製造業”發展工業網際網路的指導意見》，指出要促進區塊鏈等新興前沿技術在工業網際網路中的應用研究和探索。之後，工信部分別於 2018 年、2019 年釋出《工業網際網路發展行動計劃（2018-2020 年）》和《工業大資料發展指導意見（徵求意見稿）》，均提出要增強區塊鏈技術的研發應用。
二、全國各省市區塊鏈政策普查
據零壹智庫不完全統計，截至 2019 年 12 月，全國共有 32 個省 / 直轄市 / 自治區 / 特別行政區頒佈與區塊鏈相關政策檔案。尤其在 1024 講話之後，各地區塊鏈相關政策釋出頻率更高，政策導向也更加直接。
（一）北上廣浙貴等地出臺區塊鏈政策最多
與我國區塊鏈企業和投融資分佈類似，北上廣浙貴等地也成為我國區塊鏈產業政策出臺數量最多的地區。其中，北京、廣東和浙江三地已經成為我國區塊鏈主陣地。這些地區的區塊鏈政策除了出臺數量多，出臺時間也相對較早，基本上在 2016-2017 年左右就開始陸續出臺區塊鏈相關政策。
其他地區則在區塊鏈政策釋出的數量和時間上有所欠缺。但 1024 講話後，各地開始密集釋出區塊鏈政策。據不完全統計，2019 年 11 月全國至少有 16 個省份推出區塊鏈相關政策。
（二）與“數字經濟”、“大資料”、“人工智慧”、“供應鏈”等關聯度最高
在全國各地眾多區塊鏈政策中，與“區塊鏈”最頻繁出現在一起的字眼是：“數字經濟”、“大資料”和“人工智慧”等。這主要是因為，在 11 月之前，各地單獨出臺的針對區塊鏈的政策相對較少，區塊鏈基本上與大資料、人工智慧等一起，被視為數字經濟新興技術中的一種，共同出現在政策檔案中。場景方面，“供應鏈”與“區塊鏈”成為政策檔案中“最搭”的組合。
但 1024 講話後，多地出臺了專門針對區塊鏈產業發展和扶持政策，正式把區塊鏈上升到戰略高度，“區塊鏈+”成為最熱的詞彙。
（三）十數位省委書記為區塊鏈“發聲”
2019 年 1 月份至今，全國已有十數位省委書記為區塊鏈“發聲”。尤其進入 11 月以來，包括山東、浙江、湖北、雲南、福建、甘肅、黑龍江、安徽、廣東、江西等地的省委書記在省委常委會、理論學習中心組專題學習會等場合中提及區塊鏈。
表 1：各地省委書記在公開場合提及區塊鏈情況
資料來源：零壹智庫根據公開資料整理
（四）近 7 成政策鼓勵區塊鏈技術發展應用
據零壹智庫不完全統計，在 2016-2019 年間，全國各省市自治區合計釋出數百則區塊鏈相關政策，其中接近 7 成政策鼓勵區塊鏈技術發展。很多地區高度重視區塊鏈技術，將區塊鏈作為未來發展戰略之一，積極佈局並重點扶持區塊鏈技術研發應用，以帶動相關產業共同發展。
比如北京市中關村管委會、北京市金融工作局、北京市科學技術委員會在 2018 年 11 月宣佈將區塊鏈技術納入北京“金融科技”發展規劃的範疇；河北省發文明確表示要積極培育發展區塊鏈等未來產業，《河北雄安新區規劃綱要》中也指出要明確產業發展要點，超前佈局區塊鏈、太赫茲、認知計算等技術研發及試驗；山西省則將區塊鏈等新興軟體產品和服務納入重點招商引資範疇。
除此之外，對區塊鏈技術發展的扶持和對虛擬貨幣產業的監管整頓也是我國區塊鏈政策繞不開的領域。據零壹智庫不完全統計，在全國各地的區塊鏈政策中，超 20% 的政策與區塊鏈技術扶持相關，約一成是針對虛擬貨幣產業的監管整頓。
（五）嚴格監管整頓虛擬貨幣產業
從中央到地方，我國一直鼓勵且扶持區塊鏈技術的發展應用的同時，對於虛擬貨幣產業始終實施強監管態勢，對各類代幣發行融資（如 ICO、IEO 等）和虛擬貨幣交易場所則秉持“一刀切”原則。
1024 講話之後，區塊鏈概念大熱，虛擬貨幣炒作有所抬頭，一時間，多種數字貨幣價格上漲，資本應聲狂歡。同時，部分涉嫌詐騙、非法集資、非法證券發行的金融活動有死灰復燃跡象：一些企業以“區塊鏈創新”的名義，在境內組織虛擬貨幣交易；以“區塊鏈應用場景落地”等為由，發行“xx 幣”、“xx 鏈”等形式的虛擬貨幣，釋出白皮書，虛構使用生態，募集資金或比特幣、以太坊等虛擬貨幣資產；為註冊在境外的 ICO 專案、虛擬貨幣交易平臺等提供宣傳、引流、代理買賣服務等。
在此背景下，為應對部分虛擬貨幣尤其是虛擬貨幣平臺的捲土重來之勢，各地監管部門接連重拳出擊，整頓清理相關活動，從虛擬貨幣最上游的挖礦、到發幣專案方、交易平臺，再到與之相關的幣圈媒體，整個虛擬貨幣產業的所有環節都被納入監管整治範圍。
1. 挖礦產業
國內挖礦產業主要聚集在西北地區。2019 年 11 月 6 日，中國政府網正式釋出了《產業結構調整指導目錄（2019 年本）》，相較於此前釋出的徵求意見稿，正式版本中的淘汰產業類刪除了“虛擬貨幣挖礦”專案。
但這並不意味著我國鼓勵發展虛擬貨幣挖礦產業。內蒙古自治區工業和資訊化廳於 11 月 11 日下發《對虛擬貨幣“挖礦”企業清理整頓情況聯合檢查的通知》，指出要重點摸清與實體經濟無關、規避監管、能耗較大，以“大資料產業”為包裝享受地方電價、土地和稅收等方面優惠政策的虛擬貨幣“挖礦”企業。
2. 交易場所
從 2017 年“94 事件”之後，我國對虛擬貨幣交易場所的整頓清理從未停止，如今監管更加嚴格。
2019 年 11 月 14 日，北京市地方金融監督管理局釋出《關於交易場所分支機構未經批准開展經營活動的風險提示》。北京相關監管部門表示，目前北京市未批准任何交易場所設立分支機構，如有外埠交易場所（重點為金融資產交易所）分支機構在京開展經營活動，屬於違規經營行為。
11 月 15 日，上海市金融穩定聯席辦和中國人民銀行上海總部聯合印發《關於開展虛擬貨幣交易場所排摸整治的通知》（下稱《通知》），開展對轄內虛擬貨幣交易所排摸整治。
11 月 21 日，深圳市網際網路金融風險等專項整治工作領導小組辦公室上週釋出《關於防範“虛擬貨幣”非法活動的風險提示》，表示將對此類非法活動展開排查取證，一經發現，將按照《關於防範代幣發行融資風險的公告》要求嚴肅處置，並通知各區整治辦、前海管理局、人民銀行深圳市中心支行、市公安局經偵局、市通訊管理局等單位共同開展虛擬貨幣交易場所排查整治。
自北京、上海、深圳之後，東莞、杭州、河南等多地監管紛紛“亮劍”，對虛擬貨幣相關交易場所和交易活動進行摸底排查。
3. 專案方
要想從源頭上抑制虛擬貨幣交易，首先需要加強對虛擬貨幣發行專案方的監管排除。
2019 年 11 月 8 日，廣東省東莞市金融工作局、東莞市處置非法集資工作領導小組聯合釋出《關於防範以“虛擬貨幣”“區塊鏈”等名義進行非法集資的風險提示》。《風險提示》中表示，透過代幣的違規發售、流通，向投資者籌集比特幣、以太幣等所謂“虛擬貨幣”，本質上是一種未經批准非法公開融資的行為，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。
4. 幣圈媒體
2018 年 8 月，因涉嫌釋出 ICO 和虛擬貨幣交易炒作資訊，包括金色財經、幣世界、深鏈財經在內的多家區塊鏈媒體微信公眾號被責令遮蔽所有資訊，賬戶被永久封停。
2019 年 11 月，“深鏈 Deepchain”、“幣圈邦德”、“壹塊硬幣”和“炒幣學堂”等微信公眾號被封停，頁面顯示為，“由使用者投訴並經平臺稽覈，涉嫌違反相關法律法規和政策，賬號已被停止使用”。
對虛擬貨幣的高壓態勢，也總能在對幣圈媒體的監管上看出一二。
（六）香港成為區塊鏈和虛擬貨幣監管的“試驗區”
雖然對我國內地地區對虛擬貨幣產業全鏈條採取嚴厲的監管政策，但使用者持有虛擬貨幣的行為並不違法。
不可否認的是，以比特幣為代表的虛擬貨幣有其存在的獨特價值。早在 2013 年，我國就將比特幣定義為“一種特定的虛擬商品”。雖然內地地區由於 ICO、空氣幣、傳銷幣等問題而不得不對虛擬貨幣產業實施嚴厲監管，但在全球數字化浪潮中，各國尤其是美國一直在研究探索區塊鏈和數字貨幣的監管方案與標準。為了適應時代發展，在內地地區堅持對虛擬貨幣產業實施強監管的態勢下，香港逐漸成為了我國區塊鏈和虛擬貨幣監管的“試驗區”。
2018 年 11 月 1 日，香港證監會公佈虛擬資產新規——《有關針對虛擬資產投資組合的管理公司、基金分銷商及交易平臺營運者的監管框架的宣告》。新規主要涉及對三類主體的監管：虛擬資產投資組合管理公司、虛擬資產基金分銷商以及虛擬資產交易平臺營運者（一般稱加密貨幣交易所）。新規旨在將虛擬資產投資組織者公司及虛擬資產基金分銷商納入證監會的監管範圍，亦載述有關可能規管虛擬資產交易平臺的概念性框架，同時推出虛擬貨幣交易所的監管沙盒方案。
2019 年 11 月 6 日，香港證監會發布關於監管虛擬資產交易平臺的立場書，明確了證監會監管範圍及適用於虛擬資產交易平臺的發牌條件。同時，對於境內區塊鏈以及傳統行業的從業人員而言，香港新規的推出意味著 STO 方案除了美國之外又多了一個司法區域的選擇。
（七）多地已出臺明確的區塊鏈產業發展扶持政策
新興產業的發展離不開政策的大力扶持。從 2017 年 11 月份開始，全國已有包括廣州黃埔、杭州西溪谷、青島市北區、蘇州高鐵新城、貴陽高新區、上海楊浦區、重慶及海南自貿區等地明確公佈加快區塊鏈產業培育及創新應用的扶持政策。
從扶持政策的具體內容來看，大致可分為技術層面、產業層面和應用層面，所涉及的扶持領域包括設立區塊鏈產業基金、對落戶企業的財政扶持、場地扶持、創新研發扶持、人才扶持、培訓扶持和區塊鏈活動扶持等。
1. 技術層面扶持
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在技術層面，各地一方面鼓勵區塊鏈技術的創新研究和應用，加快區塊鏈技術標準體系的制定；另一方面，鼓勵設立區塊鏈產業聯盟，鼓勵產學研合作搭建區塊鏈實驗室、產業園，鼓勵區塊鏈技術與大資料、人工智慧等技術的融合研究和應用，以解決社會生活中的實際問題。
如杭州西溪谷鼓勵區塊鏈技術研發和應用，對獲得市級以上科技獎並在西湖區實施轉化的科技成果進行獎勵，經認定，按照國家級 100 萬元，省級 50 萬元，市級 20 萬元予以補助。上海楊浦區鼓勵重點企業聯合高校和科研院所等在區內設立區塊鏈技術及行業應用重點實驗室、研究中心等具有獨立法人資格的機構，並對社會開放。如獲評定為國家級、上海市級，區政府給予單個機構最高不超過 600 萬和 300 萬元人民幣的專項獎勵。
2. 產業發展扶持
區塊鏈產業層面，各地一方面發起設立區塊鏈產業基金，扶持區塊鏈初創企業發展。據人民創投統計，截至 2018 年 12 月，全國由政府設立的區塊鏈產業基金規模已經達到將近 400 億元。另一方面，各地區堅持以區塊鏈人才為中心，對區塊鏈活動、區塊鏈培訓、區塊鏈人才引進等方面給予政策、資金與場地等多維扶持，透過吸引和培養更多更優質的區塊鏈人才加速當地區塊鏈產業發展。
如廣州黃埔區重點重點培育引進區塊鏈核心技術高層次人才，經認定，安排優先入住人才住房，或最高每月給予 3000 元 / 人租房補貼，最長期限 3 年。貴陽高新區對引進的區塊鏈技術核心專業高層次人才，由區財政補貼社會保險個人繳納部分；對全職引進的外籍常駐專家 , 基本醫療保險由區財政補貼；對急需的國內外一流人才，在新區安家落戶且服務 5 年以上的，給予一次性 10 萬元的安家補貼；對引進的區塊鏈技術核心專業大學畢業生，從入職首年起連續 3 年，基本社會保險費由財政承擔。
3. 技術應用扶持
應用層面，各地希望區塊鏈企業以實際應用需求為導向，在產業發展過程中透過政策扶持，培育出一批真正能在政務、公共服務、金融等場景提供落地應用的企業。
如廣州黃埔區就在扶持政策中表示，每年重點培育 1-3 家區塊鏈未來行業領軍企業，優先提供政務和公共服務等領域的應用場景，在現行企業研發費用補助政策基礎上，對年度研發經費投入 2000 萬元以上的，對超出 2000 萬元以上的部分按照 10% 給予額外補貼，每家企業每年最高補貼 1000 萬元。
蘇州高鐵新城在相關檔案中鼓勵以應用需求為導向，加快高鐵新城區塊鏈應用場景的示範專案落地，加大財政投入，實施區塊鏈應用示範專項扶持計劃，每年開放不超過 50 個區塊鏈應用場景建設，每個應用示範專案最高不超過 300 萬元。高鐵新城還將成立專項工作小組，幫助企業（機構）實現應用場景落地建設。
附錄 1：國家區塊鏈相關政策彙總（截至 2019 年 12 月）
附錄 2： 全國各省市區塊鏈相關政策彙總（截至 2019 年 12 月）
附錄 3： 全國多地區塊鏈扶持政策詳情（截至 2019 年 12 月）
End.
