作者｜範一飛「中國人民銀行副行長」文章｜《中國金融》2020年第8期
近年來，我國深入推進創新驅動發展戰略，將科技創新作為提高社會生產力和綜合國力的重要支撐。在金融業轉型升級過程中，創新引領、科技驅動發揮著巨大作用，形成了金融科技“千帆競發、創新者勝”的發展態勢。與此同時，防範化解金融風險是金融工作的永恆主題，如何在鼓勵創新的同時維護金融安全，給監管部門帶來極大挑戰。人民銀行深入貫徹黨中央、國務院決策部署，堅持發展與監管“兩手抓”，在推動《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》落地實施的同時，加強金融科技監管頂層設計，探索建立包容審慎的金融科技創新試錯容錯機制，著力打造符合我國國情、與國際接軌的金融科技創新監管工具，不斷提升監管專業性、統一性和穿透性，推動金融科技在守正、安全、普惠、開放的道路上行穩致遠。
新型創新監管工具的設計理念
破解“一管就死、一放就亂”困局，提高監管適用性。在金融科技時代，金融服務更多元、業務邊界更模糊、風險形勢更嚴峻，金融監管效能面臨新挑戰，傳統創新監管模式在一定程度上出現“失靈”。監管部門迫切需要在保護金融消費者合法權益的前提下，既鼓勵從業機構主動創新，又能及時發現並規避創新缺陷與風險隱患。人民銀行打造新型創新監管工具，就是要處理好安全與創新的關係，針對我國百花齊放的金融科技創新形勢，探索出一條既能守住安全底線、又能包容合理創新、高度適配我國國情的金融科技監管之路，有效破解創新監管面臨的“一管就死、一放就亂”困局，規範和引導金融科技健康有序發展。
摒棄“一刀切”簡單模式，增強監管包容性。從歷史經驗看，適當的監管力度是發揮金融監管效能的關鍵。監管力度過小容易導致大量欺詐產品湧入市場，進而損害金融消費者合法權益；而力度過大則容易導致從業機構合規成本過高，從而降低創新活力。因此，新型創新監管工具選擇什麼樣的監管力度，是監管部門考量的重要因素。在設計之初，人民銀行就秉持包容理念，主動摒棄“一刀切”模式，積極探索更具引導性、啟發性和激勵性的新型柔性監管方法，建立剛柔並濟、富有彈性的創新試錯容錯機制，增強監管部門、創新主體、社會公眾之間的資訊交流和良性互動，打造符合新事物內在發展規律的監管模式，營造包容的金融科技創新環境。
引入“多元聯動”公眾監督機制，提升監管有效性。我國金融機構數量眾多、服務創新方興未艾，傳統“政府監管+機構自治”模式面臨較大挑戰。引入更多外部力量參與監督是最佳化創新監管模式的有效手段。廣大社會公眾是金融產品的最終服務物件，他們對創新應用的安全性與便利性更有發言權。為此，新型創新監管工具引入了公眾監督機制，充分發揮不同社會主體作用，讓金融消費者深入瞭解創新產品功能實質、潛在風險和補償措施，更好維護自身合法權益；讓新聞媒體發揮社會“雷達”作用，對創新產品安全性、合規性和合法性進行監督；讓第三方專業力量參與事前把關，全面評估安全防護措施的可靠性和有效性；讓行業組織強化自律約束作用，更好地支撐新型監管工具執行。這些多元聯動的公眾監督機制，有助於構建協同共治的風險防控治理體系，提升創新監管有效性。
設定創新應用“剛性門檻”，強調監管審慎性。金融科技發展不能走網際網路金融的老路，既要重視柔性監管，也要重視審慎監管。科技驅動的金融創新在一定程度上是向未知領域探索的活動，面臨不確定性因素，風險與變數如影隨形，一旦忽視風險很可能釀成大錯。過去幾年網際網路金融的教訓深刻表明，一味神化資訊科技非但不能促使金融服務創新發展，反而會使金融市場魚龍混雜、金融產品良莠不齊，給金融穩定帶來巨大挑戰。為此，新型創新監管工具強調審慎監管，力求設定剛性的門檻。從金融角度來說，堅持金融科技的本質是金融，嚴格落實金融持牌經營原則，嚴防打著“金融科技”的旗號從事非法集資、金融詐騙等違法犯罪活動。從科技角度來說，明確風險底線和安全標準，建立風險動態監測感知、高效處置的風控體系，才能保障真正有價值的科技新成果得到充分測試和迭代完善，最終為金融創新注入科技動力。
新型創新監管工具的研究實踐
基於以上設計理念，人民銀行立足我國金融科技創新實際，借鑑國際金融監管經驗，堅持理論與實踐相結合，深入研究新型創新監管工具實施路徑，並積極組織開展測試驗證工作。
試點探索。2019年以來，人民銀行會同發展改革委、科技部、工業和資訊化部、人力資源社會保障部、衛生健康委，在北京、上海、浙江、廣東等10省市積極組織金融科技應用試點。此次試點沒有簡單套用傳統風險防控手段，而是在事前制定應急與退出機制，採用風險撥備資金、保險計劃等補償措施，建立了多層次、立體化的綜合風控體系，打造靈活高效的試錯容錯機制。在此基礎上，提煉總結綜合風險補償、執行動態監控、安全評估認證、跨部門協同等方面的試點經驗和有益做法，形成了新型創新監管工具的雛形。
理論研究。在初步探索基礎上，建立基於動態博弈的理論分析模型，根據《巴塞爾協議》等框架設計創新監管評價指標體系，對創新試錯容錯和風險監控機制進行完善，打磨出符合我國國情、相對成熟的金融科技創新監管工具。從理論研究與試點探索來看，創新監管工具既有利於金融監管部門更好掌握創新本質、風險特徵和防範措施，加快出臺針對性監管規則，提升監管效能；又有利於創新主體在風險可控的真實市場中更好接受政策指導、聽取老百姓意見建議，全面增強守正創新能力。
實踐檢驗。2019年12月，人民銀行在北京推出金融科技創新監管工具，目前第一批創新應用已開始測試。這些專案聚焦人工智慧、物聯網、大資料、區塊鏈等技術在金融領域應用，涵蓋數字金融、供應鏈金融、普惠金融等應用場景，既有持牌金融機構直接申請，也有科技公司合作參與。社會各界反響良好，多家權威媒體認為此舉有助於紓解小微民營企業融資難融資貴、普惠金融“最後一公里”等痛點難點，營造健康有序的金融科技創新發展環境，標誌著我國在構建金融科技監管體系方面邁出了關鍵一步。
新型創新監管工具的進一步探索
支援科技公司直接申請測試
持牌經營是金融機構申請測試的基本條件。與之對應，科技公司直接申請測試也需設定相應門檻。作為金融科技創新的重要參與方，科技公司主要從事金融相關的業務系統、算力儲存、演算法模型等科技產品的研發設計和能力輸出。因此，應明確科技產品在資訊保護、交易安全、業務連續性等方面的基礎性和通用性要求，使之作為科技公司直接申請測試的門檻。
前期，人民銀行釋出實施了雲端計算、個人金融資訊保護、區塊鏈安全、金融APP、應用程式程式設計介面等多項金融科技規範，奠定了良好的工作基礎。後續，將進一步最佳化創新監管流程與機制，明確科技產品成熟度、適配性、安全性、穩定性等標準，透過國推認證把好安全關口，確保經過真實金融場景的全面測試和迭代最佳化，科技公司能夠打磨出滿足行業共性需要、符合監管要求的科技產品。科技公司在滿足門檻要求的前提下可直接申請測試，涉及的金融服務創新和金融應用場景則須由持牌金融機構提供。科技公司既可聯合金融機構共同申報，也可單獨申報後結合應用場景選擇合作金融機構。
最佳化測試風險防控機制
金融科技創新或使用新一代資訊科技、或採用新的業務模式，其風險是動態變化的，具有較高突發性和不可預測性。為更好地控制創新風險，摸清金融服務測試執行狀況，人民銀行將進一步最佳化測試風險防控機制。
利用監管科技手段加快建立創新風險監控平臺和規程，採用監管探針、外部感知、資訊共享與報送等方式實時採集分析創新風險情況，實現對潛在風險的提前探測和綜合評估。建立健全金融科技創新風險綜合防控機制，推進差異化風險預警和高效應急處置。
指導測試機構履行風險防控主體責任，藉助第三方專業支撐能力，嚴格做到問題早發現、風險早預警、漏洞早補救。對短期內難以補救的風險漏洞，及時採取綜合性風險補償措施；對存在重大安全問題的創新應用，及時阻斷並退出測試；對造成損失的，測試機構須透過風險撥備資金、保險計劃等進行賠償，切實保障消費者合法權益。
積極運用創新監管工具助推金融業數字化轉型
新冠肺炎疫情發生以來，非接觸式金融服務需求旺盛，不僅年輕人更青睞於手機銀行、移動支付等線上金融服務，殘障人士、老年人、病患者也迫切需要“不出門、不見面”就能獲得安全便捷的金融服務，這對金融機構數字化轉型提出了更高要求。需要強調的是，非接觸式金融服務並不是說客戶沒有與金融機構發生任何互動，而是基於網路、電話等通訊渠道，將“面對面”轉變為“屏對屏”“鍵對鍵”“線連線”。事實上，金融機構依託大資料、人工智慧、區塊鏈等現代科技提供非接觸式金融服務，加深了與客戶的互動聯絡，從長遠來看對擴大客戶群體、最佳化服務模式、拓展發展空間都具有重要意義。
下一步，人民銀行將發揮好創新監管工具的引領、孵化作用，為金融科技創新應用提供安全便捷的測試環境，鼓勵金融機構深挖科技創新潛力、加大資料融合力度，在保障資金與資訊保安的前提下，基於線上渠道、遠端服務等方式暢通金融“綠色通道”，為老百姓和中小微企業提供更加精細化、人性化、有溫度的金融服務，更快更好推動金融業數字化轉型。
加快構建基於創新監管工具的金融科技監管框架
國內外研究實踐表明，金融科技監管是一項複雜的系統工程，需要治理有效、先進可靠、富有彈性的監管體系。下一步，人民銀行將切實履行國務院金融穩定發展委員會辦公室職責，會同相關監管部門做好統籌與協同，強化監管頂層設計和整體佈局，共同構建多層次、系統化的金融科技監管框架。
以創新監管工具為基礎。包容審慎的創新監管工具能夠更好地適應金融科技風險複雜多變、產品日新月異等形勢，有助於增強金融監管效能，防範化解創新風險，在監管框架中具有基礎性作用。
以監管規則為核心。金融科技監管的關鍵是及時出臺相應的監管規則，使創新有章可循、有規可依。傳統監管模式往往需經過一段時間的研究實踐才能出臺監管規則，難以跟上創新節奏。人民銀行將透過創新監管工具更好掌握金融科技創新的服務模式、業務本質、風險機理等，更快出臺監管規則，紓解因規則滯後帶來的監管空白、監管套利等問題。
以數字化監管為手段。監管規則的出臺不是目的，重要的是抓好落地實施。在金融科技時代，僅僅依靠視窗指導、非現場檢查等經驗式、手工式、分散式的傳統監管手段遠遠不夠，還要加強數字化監管能力建設。人民銀行將充分發揮資料、技術等生產要素的重要作用，建設數字監管報告平臺（DRR），採用自然語言處理、知識圖譜、深度學習等人工智慧手段實現監管規則形式化、數字化和程式化，強化監管滲透的深度和廣度，加快金融科技監管的資料加持、科技武裝。
